Oleksii Volokhov, SLA partner, tells about the ways of Ukrainian labour legislation development after ratification of International Labour Organisation conventions.
Source: Public Law
Волохов Олексій
Сучасні перспективи ратифікації Україною конвенцій Міжнародної організації праці (мовою оригіналу)
Процеси становлення України як сучасної, демократичної, соціальної та правової держави нерозривно пов’язані із пошуками оптимальних шляхів державного регулювання трудових відносин. Нормотворча діяльність держави у цій сфері повинна спиратися на багатий міжнародний досвід, особливо враховуючи прагнення України інтегруватися до європейської спільноти та гармонізувати національне законодавство із законодавством Європейського Союзу (далі – ЄС). Певних складнощів та колізій, що гальмують процеси ефективної нормотворчості та гармонізації, можна уникнути використовуючи універсальні трудові норми, які містяться, здебільшого, у конвенціях і рекомендаціях Міжнародної організації праці (далі – МОП). Адже, як стверджує І.Я. Кисельов, акти МОП мають найбільшу кількість нормативних положень, що стосуються захисту праці, а сама організація спеціально створювалась, як головний центр міжнародної нормативної діяльності у сфері праці.
За останні два десятиріччя, роль України в МОП значно зросла. Україна, як член організації з 1954 р., ратифікувала понад шістдесят конвенцій МОП, з яких близько двох десятків за роки незалежності. Серед цих двадцяти конвенцій є й фундаментальні: № 182 «Про заборону дитячої праці»; № 105 «Про заборону обов’язкової та примусової праці»; № 87 і № 98 що пов’язані зі свободою об’єднань й асоціацій та веденням колективних переговорів. За часів незалежності, на території України було реалізовано близько 30 проектів МОП на суму понад 10 мільйонів доларів. Найважливіші з них були пов’язані з розробкою моделі соціального бюджету, ринком праці та професійним навчанням безробітних, розвитком малого та середнього підприємництва, соціального діалогу, безпекою праці, гендерної рівності та запобіганню ВІЛ-СНІДу у сфері праці.
Як свідчить практика, МОП здатна оперативно реагувати на різноманітні глобальні проблеми у сфері захисту праці, завдяки постійному вдосконаленню існуючих трудових стандартів та створенню нових актуальних конвенцій й рекомендацій. Фактично, нормативна практика МОП виступає єдиним компромісним рішенням більшості сучасних глобальних проблем: сприяє подоланню наслідків світової економічної кризи, регулює питання трудової міграції та забезпечення сталого розвитку в економіці.
Досить важливо правильно використовувати цю практику, попередньо дослідивши відповідні можливості та потреби національного законодавства, перспективи виконання даних конвенцій державою. Це особливо стосується України, яка має серйозні проблеми із застосуванням деяких, уже ратифікованих, конвенцій. Зокрема, це стосується виконання Конвенцій МОП № 98, № 95 та № 154, окремі норми яких в Україні реалізуються або за формальним принципом або ж грубо порушуються.
Тому, метою представленого дослідження є аналіз результатів нормотворчої діяльності МОП на перспективу їх використання Україною, з метою побудови ефективного вітчизняного трудового законодавства. Важливим є виявлення тих сучасних та перспективних конвенцій МОП, що сприятимуть такій ефективності, враховуючи економічні та законодавчі реалії держави, наявність ресурсів для їх виконання. Актуальність даної проблематики, у свою чергу, зумовлена потребою подальшої співпраці України з МОП, ратифікації ще не діючих для держави конвенцій МОП, відповідно до національних потреб та пріоритетів. Окремої уваги потребує аналіз основних проблем дотримання Україною ратифікованих конвенцій МОП, порушення зобов’язань щодо яких негативно відображається на престижі держави та подальшій співпраці з організацією.
Дослідженню нормотворчої практики МОП та можливостей її використання державами у національному законодавстві було присвячено чимало праць російських науковців: Д.К. Бекяшева, З.С. Богатиренко, К.М. Гусова, О.С. Іванова, К.Д. Крилова, М.Л. Лютова, П.Є. Морозова, О.А. Снєжко, І.В. Шестерякової. Окремі питання співпраці України з МОП розглядалися вітчизняними науковцями: У.П. Беком, Н.Д. Гетьманцевою, М. Грековою, Д. Жоравовичем, З. Козак, В. Костюком, Є.В. Красновим, О.В. Пожаровою, Н.М. Хуторян, О.М. Ярошенко. Проте у вітчизняній правовій науці мало уваги приділяється аналізу перспективних для ратифікації Україною конвенцій МОП із врахуванням сучасних реалій, що ще раз підтверджує актуальність даного дослідження.
Попри всі зусилля влади, українська економіка досі зазнає наслідків економічної кризи. Відповідно до аналітичних даних нещодавно ліквідованого Департаменту з питань банкрутства, у 2011 році понад 14 тис. неплатоспроможних підприємств перебувало на різних стадіях банкрутства. Більшість з них були ліквідовані або впевнено прямують у цьому напрямку. В таких умовах держава повинна приділяти особливу увагу захисту прав робітників збанкрутілого підприємства. Як мінімум, необхідні реальні гарантії виплати заробітної плати, що не завжди можливо в умовах великої кількості боргів підприємства та відсутності активів для їх покриття.
Проте, ще у 1992 р. МОП прагнучи вирішити це вельми важливе питання прийняла Конвенцію № 173 про захист вимог працівників у випадку неплатоспроможності роботодавця. Метою даної Конвенції є захист прав робітників збанкрутілих підприємств шляхом: наданням привілеїв (встановлення першочерговості) їх вимог перед іншими вимогами кредиторів (Розділ II) та використанням спеціально створених установ-гарантів для забезпечення цих вимог (Розділ III). У 2006 р. даний документ був ратифікований Україною, яка взяла на себе зобов’язання лише за другим розділом Конвенції.
Вважається доцільним ратифікувати Конвенцію у повному обсязі, включаючи третій розділ. Використання установ-гарантів для забезпечення відповідних вимог робітників може стати альтернативою при відсутності коштів у підприємства. Такі установи можуть створюватися на державному рівні або бути представлені страховими компаніями, які зможуть надати достатні гарантії здійснення такої діяльності. У ст. 12 Конвенції міститься детальний перелік вимог працівників, які повинні захищатися установами-гарантами, а саме: виплата заробітної плати за період, не менший, ніж вісім тижнів, який передує неплатоспроможності та припиненню трудових відносин; виплата заробітної плати за роботу у вихідні дні та заробітної плати за час відпустки; виплата грошових сум, належних до виплати у зв’язку з іншими видами оплачуваної відсутності на роботі; виплата вихідної допомоги, належної до виплати у зв’язку з припиненням трудових відносин. Слід зазначити, що усі ці вимоги можуть бути обмежені встановленою грошовою сумою, розмір якої не може бути меншим, ніж той, що відповідає соціально прийнятному рівню окремої держави. Конвенція № 173 також передбачає консультацію держав з організаціями робітників та роботодавців, щодо виконання її положень, створення та діяльності установ-гарантів.
Слід зазначити, що положення третього розділу близько наближені до положень вторинного законодавства ЄС[*], щодо захисту найманих робітників у випадку неплатоспроможності їхнього роботодавця, а отже сприятимуть гармонізації вітчизняного законодавства із законодавством ЄС.
Достатньо складним лишається питання дотримання безпечних умов трудової діяльності, особливо в специфічних сферах зайнятості або в небезпечних галузях виробництва. За оцінками МОП, щорічно у світі від нещасних випадків і захворювань, пов’язаних з трудовою діяльністю, гине біля 2,2 млн. працівників. Захворюваннями, пов’язаними з трудовою діяльністю, страждають біля 160 млн. людей. В останні роки, незважаючи на досягнення науково-технічного прогресу, зазначені цифри не тільки не скорочуються, а й продовжують поступово збільшуватися. У той же час, захист людини «від хвороб, професійних захворювань та нещасних випадків на виробництві», як записано в Статуті МОП, є одним з головним завдань цієї організації.
Попри те, що у січні 2012 р. Україна приєдналася до виконання умов важливої Конвенції № 155 про безпеку й гігієну праці та виробниче середовище, до вітчизняне законодавства досі не включені положення вузько спеціалізованих Конвенцій № 167, 170. Тому варто детально розглянути кожну з них.
Пожвавлення будівельного сектору в національній економіці, потребує зосередитися на захисті прав та умов праці будівельників, як окремої категорії робітників. З цією метою потрібно прийняти Конвенція № 167 про безпеку та гігієну праці у будівництві 1988 р., яка визначає права робітників на будівельних майданчиках, встановлює вимоги до таких небезпечних робіт. Особливість даної Конвенції полягає у тому, що вона має багато спеціалізованих положень, які стосуються будівничих робіт, а саме: робота на дахах вкритих крихкими матеріалами; запобігання обсипання або зсуву ґрунту під час земляних та підземних робіт; вимоги до збирання конструкційних каркасів та інші. Варто зазначити, що відповідно до ст. 12 Конвенції, працівник має право вийти з небезпечної зони, якщо він має вагомі підстави вважати, що виникає неминуча й серйозна загроза його безпеці або його здоров’ю, негайно інформуючи про це свого керівника.
Національними особливостями сучасної вітчизняної промисловості, можна назвати використання значної кількості застарілих технологій і зношеного обладнання у виробництві, скорочення фінансування заходів із модернізації виробничих фондів, стабільно низький рівень виконавчої і технологічної дисципліни. При цьому, на території України знаходиться понад 1,2 тис. об’єктів господарювання, у виробничій діяльності яких використовується близько 5 тис. тонн хлору та 213 тис. тонн аміаку.
Цим зумовлена потреба ратифікації Конвенції № 170 про безпеку в застосуванні хімічних речовин на виробництві, яка була прийнята у зв’язку з великою кількістю аварій на різних промислових об’єктах, що супроводжувалося витоком небезпечних хімікатів, отруєнням робітників. Даний міжнародно-правовий акт передбачає широку відповідальність роботодавця за ідентифікацію та переміщення хімічних речовин, їх отруйний вплив на працівників. У ньому встановлені вимоги: посиленого контролю на небезпечному виробництві, як з боку роботодавця так і з боку держави; інформування роботодавцем про небезпеку й шкоду хімікатів; забезпечення практичної підготовки робітників, залучених до такого виробництва. Згідно зі ст. 18 Конвенції працівники мають право покинути місце, яке стало небезпечним внаслідок використання хімічних речовин, якщо вони мають достатньо вагомі підстави вважати, що їхня безпека або здоров’я наражаються на пряму і серйозну загрозу. Покидаючи робоче місце, вони негайно інформують про це свого безпосереднього керівника, захищені від будь-яких неналежних наслідків з боку роботодавця за ці дії. Схоже право робітників передбачається ст. 12 вже згадуваної Конвенції МОП № 167.
Протягом останніх років у великих містах України активно розвивається готельно-ресторанний бізнес. Проведення влітку 2012 р. в Україні чемпіонату з футболу Євро-2012 стимулювало приток інвестицій та прискорило ці процеси. Як наслідок, велика кількість робітників була залучена до цієї сфери послуг, а отже існує потреба у детальному законодавчому регулюванні їх трудових прав та обов’язків. Варто відзначити, що Україна досі не ратифікувала Конвенцію № 172 про умови праці в готелях, ресторанах та аналогічних закладах 1991 року. Згідно з положеннями даного міжнародного акту, до правового статусу даних робітників входять наступні права: право на розумної тривалості нормальний робочий час і понаднормову роботу, відповідно до національних законодавства та практики; право на прийнятний мінімальний щоденний і щотижневий відпочинок відповідно до національних законодавства та практики; заінтересовані працівників достатньо завчасно інформуються про графіки роботи, з тим щоб вони мали змогу організувати відповідним чином особисте й сімейне життя. Крім того, якщо працівників у разі потреби залучають до роботи у святкові дні, то вони одержують відповідну компенсацію у вигляді вільного часу або грошової винагороди, що визначається за допомогою колективних переговорів або відповідно до національних законодавства чи практики; заінтересовані працівники мають право на щорічну оплачувану відпустку, тривалість якої визначається за допомогою колективних переговорів або відповідно до національних законодавства чи практики; у випадках, коли закінчується строк дії контракту або коли період безперервної роботи працівників недостатньо тривалий, щоб вони дістали право на повну щорічну відпустку, заінтересовані працівники дістають право на оплачувану відпустку, тривалість якої пропорційна тривалості роботи на підприємстві, або на виплату відповідної грошової компенсації, що визначається за допомогою колективних переговорів або відповідно до національних законодавства чи практики.
Особливо вирішується питання, пов’язане з даванням чайових. Так, відповідно до ст. 6 Конвенції, термін “чайові” означає суму грошей, яку добровільно вручає клієнт працівникові на додаток до тієї суми, котру клієнт повинен сплатити за надані послуги. Незалежно від чайових, заінтересовані працівники одержують основну зарплату, що виплачується регулярно. Сучасні реалії вказують на порушення цієї норми, за відсутності її закріплення у вітчизняному законодавстві. Чайові часто беруться у розрахунок до основної заробітної плати, що звичайно відображається на її розмірі.
В умовах кризи, важливим завданням є забезпечення зайнятості населення та зниження рівня безробіття. Певний вклад у працевлаштування осіб, звільнених у зв’язку з економічною кризою, вносять приватні агентства зайнятості, що сприяють використанню, так званої запозиченої праці. Незважаючи на те, що такі агентства вже близько десяти років працюють в Україні, їх діяльність є напівлегальною, враховуючи те, що Україною досі не ратифікована Конвенція МОП № 181 про приватні агентства зайнятості 1997 року. Дана Конвенція розкриває саме поняття приватного агентства зайнятості, умови його діяльності та захисту прав робітників, що користуються їх послугами. Згідно зі ст. 11 Конвенції, держава відповідно до національного закону і практики має вжити необхідні заходи, що забезпечують належний захист працівників, найнятих приватними агентствами зайнятості, щодо: свободи асоціації; ведення колективних переговорів; мінімальної заробітної плати; робочого часу та інших умов праці; встановлених законом видів допомоги з соціального забезпечення; доступу до навчання; професійної безпеки і здоров’я; компенсації у випадку професійних хвороб чи професійного травматизму; відшкодування у разі банкрутства та захист вимог працівників; захисту материнства та допомоги по вагітності й пологах, а також надання пільг та допомоги батькам дитини.
У ст. 7 зазначається, що приватні агентства зайнятості не стягують ніяких гонорарів з робітників, котрі користуються їхніми послугами, за виключенням рішення компетентного органу, щодо окремих категорій робітників. Дане положення досить важливе для правильного використання запозиченої праці та потребує негайного включення до вітчизняного законодавства. Не менш важливим є також законодавче закріплення вимоги ліцензування діяльності таких агентств для ретельного державного контролю над їх діяльністю відповідно до положень Конвенції.
За оцінками експертів МОП, сьогодні у світі налічується близько 100 млн. мігруючого домашнього персоналу, при чому 83% з них становлять жінки. До домашніх працівників відносяться няні та домробітниці, кухарки і кухарі, представники інших суміжних професій. Частка домашнього персоналу в різних країнах складає від 4% до 12% від загального числа найманих працівників.З часом виникла потреба у нормативному регулювання таких питань, як: кар’єрний зріст, навчання даних робітників, особливості припинення з ними трудових відносин.
Тому, на 100-й сесії МОП у червні 2011 р. була прийнята Конвенція № 189 про гідну працю для домашніх працівників, яка набуде чинності після її ратифікації як мінімум двома країнами. У той же час, Уругвай і Філіппіни вже заявили про свій намір ратифікувати Конвенцію та внести поправки до свого трудового законодавства.
Україні теж слід звернути увагу на ратифікацію положень даної Конвенції, враховуючи те, що права і обов’язки домашнього персоналу взагалі не прописані у вітчизняному законодавстві. У разі ратифікації даного міжнародного акту, домашній персонал в Україні отримає право на: щонайменше один вихідний день на тиждень; відпустку по вагітності та пологах; зарплату не меншу за розмір мінімальної заробітної плати; об’єднання в профспілкові організації та інші. Згідно зі ст. 12 Конвенції, домашні робітники регулярно отримують свою винагороду готівкою раз на місяць; у випадку якщо інше не передбачено національним законодавством чи колективною угодою, оплата праці може здійснюватися банківським переказом, банківським чеком, поштовим чеком, платіжним дорученням чи іншими законними засобами оплати зі згоди робітника. Також, національним законодавством, колективними угодами та арбітражними рішеннями може бути передбачена можливість виплати окремої частини винагороди домашніх робітників у натуральній формі, на умовах не менш сприятливих ніж тих, які зазвичай застосовуються у відношенні інших категорій робітників.
Власне перелік перспективних для ратифікації Україною конвенцій МОП цим не обмежується. Слід відмітити нератифіковані міжнародні акти МОП, що націлені на регламентацію соціальної сфери та забезпечення сфери зайнятості: Конвенція № 168 про сприяння зайнятості та захист від безробіття 1988 р.; Конвенція № 183 про захист материнства 2000 року та інші. На сьогоднішній день, Україна не є учасником жодної з трьох рамкових (всеосяжних) конвенцій МОП, прийнятих з питань регламентації праці робітників судноплавства та риболовного сектора: Конвенція № 185 (переглянута) про посвідчення особи моряка 2003 р.; Конвенція 2006 р. про працю у морському судноплавстві; Конвенція № 188 про працю в риболовецькому секторі 2007 року. Такі рамкові конвенції включають у себе свого роду загальну та особливу частину, а також додатки. В процесі ратифікації рамкової конвенції, держави-учасники МОП повинні погодитися із мінімальною кількістю таких додатків. На ефективності даного типу конвенцій наголошує білоруський вчений К.Л. Томашевський, який стверджує, що дані акти МОП забезпечують встановлення загальної норми певного ступеню гнучкості з можливістю її регулярного оновлення, шляхом прийняття нових додатків. Хоча рамкові конвенції поки що ратифіковані незначною кількістю держав, вони мають значний потенціал для становлення у національних правових системах, у тому числі й України.
Приймаючи нові зобов’язання за положеннями актів МОП, необхідно звернути увагу на особливості дотримання Україною деяких уже включених до її законодавства міжнародних трудових норм. На думку національного координатора МОП в Україні Василя Костриці, проблемними для застосування лишаються основоположні Конвенції № 87 та № 98, щодо свободи об’єднань й асоціації та ведення колективних переговорів. Починаючи з 1998 року, у різних комітетах МОП розглядалися скарги українських робітників та роботодавців, щодо створення перешкод у розвитку та функціонуванні профспілок, переслідування активістів та особливо потреби реєстрації даних організацій в Міністерстві юстиції. До порушень Конвенції № 87 призводить також неврегульованість на законодавчому рівні окремих питань діяльності профспілок. Існує практика прийняття законів та інших актів законодавства, які в тій чи іншій мірі порушують права профспілок. Перш за все, це стосується прийнятих Верховною Радою України Цивільного та Податкового кодексів України, Закону України “Про Державну реєстрацію юридичних та фізичних осіб – підприємців”. Ухилення окремих організацій роботодавців від ведення колективних переговорів за відсутності в Україні механізмів стимулювання роботодавців укладати колективні договори стимулює до порушення Конвенцій МОП № 98 про застосування права на об’єднання у профспілки і на ведення колективних переговорів та № 154 про сприяння колективним переговорам.
Разом з тим, протягом останніх 15 років, у державі поширена практика невиплати заробітної плати, яка свідчить про масове порушення норм Конвенції МОП № 95 про захист заробітної плати. Сьогоднішній розмір встановленої мінімальної заробітної плати значно менший за реальний прожитковий мінімум, що поширює злиденність серед працюючих людей та збільшує розрив у доходах між багатими й бідними. Складність цієї ситуації в Україні підтвердив Комітет із застосування міжнародних трудових стандартів Міжнародної конференції праці, який у червні 2010 р. за скаргою Федерації профспілок України позачергово заслухав звіт українського Уряду щодо дотримання норм Конвенції МОП № 95 «Про захист заробітної плати». У травні 2011 р. цю проблему також вивчали експерти МОП.
Отже для створення сучасного й ефективного трудового законодавства Україна повинна використовувати міжнародний досвід, спиратися на нормотворчу практику МОП. Для цього слід ратифікувати у повному обсязі Конвенцію № 173, перспективні для національного трудового законодавства Конвенції № 167, № 170, № 172, № 181, № 189. Аналіз сучасної нормотворчої практики МОП, свідчить про появу нових гнучких міжнародних актів у формі рамкових конвенцій, більшість з яких, поки що стосуються захисту трудових прав моряків. Однак, нагальна потреба їх ратифікації, в умовах занепаду вітчизняного судноплавства та риболовлі, навіть при наявності значних морських кордонів, є дискусійним питанням. Використання міжнародних стандартів праці потребує від держави продуманої та стабільної трудоправової політики, виконання усіх прийнятих на себе міжнародних зобов’язань. Тому, потрібно вжити відповідних заходів з метою виконання норм проблемних у застосуванні Конвенцій МОП № 87, № 98, № 154, № 95, для зміцнення міжнародного авторитету України та подальшої ратифікації перспективних конвенцій МОП.
Джерело: Публічне право
